Revista Killkana Sociales Vol. 7, No. Especial, enero-abril, 2023
Consecuencias de la planicación del
alcance en las obras públicas
Consequences of the planning of the scope in
public works
Resumen
Con este trabajo, se pretende aportar a la lucha contra la corrupción mediante un análisis
descriptivo de los procesos de obra pública en función del cumplimiento del alcance de la
obra para responder las interrogantes: ¿desde el punto de vista de la gestión del alcance
de los proyectos, los contratos de obra pública que se ejecutan en el Ecuador cumplen con
los requisitos y actividades planicadas?; ¿la validación y control del alcance planicado
afecta al ahorro generado al Estado ecuatoriano durante el proceso de compra?; y, ¿existe
relación entre el alcance planicado y los reclamos en la contratación de obra pública?. Para
obtener las respuestas se recurre a la información publicada de 987 procesos de obra para
su posterior análisis y clasicación de los resultados, entre los cuales se destaca que en el
15% de los procesos con reclamo el factor común es el alcance planicado de la obra. De
la muestra analizada se desprenden 193 instituciones públicas que ejecutaron procesos de
obra, de los cuales 47 instituciones, han desarrollado sus procesos sin reclamo. Por otro lado
35 instituciones públicas tienen reclamo en todos los procesos lanzados; y, 90 instituciones
tienen reclamos en más del 50% de sus procesos de obra. En conclusión, se deben plantear
y normar controles para mejorar la gestión del alcance en las obras públicas como una
estrategia para reducir posibles actos de corrupción en la compra pública.
Palabras clave: Alcance, ahorro, construcción, contratación pública, reclamos, planicación,
Ecuador.
Artículo original. Revista Killkana Sociales.Vol. 7, No. Especial, pp. 53 - 62 , enero-abril, 2023.
p-ISSN 2528-8008 / e-ISSN 2588-087X. Universidad Católica de Cuenca
Saldaña García - Carlos Sebastián¹*; Aguaguiña Bermeo.- Ramiro Maximiliano¹; Haro Arias - Hugo Fernando¹
1 Universidad Nacional de Chimborazo, Riobamba, Ecuador
* cssaldana@unach.edu.ec
DOI: https://doi.org/10.26871/killkanasocial.v7iEspecial.1222
Revista Killkana Sociales Vol. 7, No. Especial, enero-abril, 2023
54 Carlos Sebastián - Saldaña García y col.
Abstract
In this work, a descriptive analysis of the public works processes is carried out based
on the fulllment of the scope of the work to answer the questions from the point of view
of the management of the scope of the projects, the public works contracts that are
executed in Ecuador meet the requirements and planned activities?; Does the validation
and control of the planned scope affect the savings generated for the Ecuadorian State
during the purchase process? And, is there a relationship between the planned scope and
the claims in public works contracting? To obtain the answers, the published information
of 987 work processes is used for subsequent analysis and classication of the results,
among which it is highlighted that in 15% of the processes with claims, the common factor
is the planned scope of the work. . From the analyzed sample, 193 public institutions that
executed work processes emerge, of which 47 institutions have developed their processes
without claim. On the other hand, 35 public institutions have claims in all the processes
launched and 90 institutions have claims in more than 50% of their work processes. In
conclusion, controls should be proposed and regulated to improve scope management
in public works as a strategy to reduce possible acts of corruption in public procurement.
Keywords: Scope, save money, construction, public, public procurement, claims, design,
Ecuador.
1. Introducción
Algunos de los principios sobre los que se fundamenta la contratación pública son
calidad, legalidad y trato justo. Entendiéndose éstos como satisfacer de manera cabal y
oportuna las necesidades de las personas, garantizando y administrando de manera adecuada
el uso del gasto público (SERCOP, 2021) actuando en apego a la normativa vigente y asegurando
igualdad de condiciones en todos los participantes.
En el año 2019 la contratación pública representó el 17,07% del Presupuesto General
del Estado (PGE) y el 5,56 % del Producto Interno Bruto (PIB) (SERCOP, 2021)
De acuerdo a sus publicaciones, el SERCOP menciona que desde el año 2009 se ha
generado al Estado ecuatoriano un ahorro de $ 4174,1 millones de dólares, con un promedio
anual de ahorro de $ 347,8 millones de dólares; para el año 2020 se generó un ahorro de
$275,6 millones de dólares. Por otra parte esta Institución indica que de acuerdo a la muestra
de contratos el 4.5% de los procesos muestran algún tipo de adición en el valor, siendo la
mediana del incremento un 9% del valor contratado (SERCOP, 2021). Pero, hay que considerar
que la compra pública se realiza para diversos tipos de compra como bienes, servicios u
obras; y también que, en la mejora de la contratación pública, todavía falta mucho por hacer
en lo referente a la adquisición de bienes y servicios, por lo que no se debe centrar en el solo
trámite administrativo de entregar el mejor proveedor en relación al precio que se oferta, pero
también se debe tomar en cuenta el ciclo de vida del producto o servicio desde la óptica de
elección hasta la nalización (Reyna Palacios & Benítez Astudillo, 2019).
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Consecuencias de la planificación del alcance en las obras públicas
En un estudio realizado a 16 proyectos en la provincia de Chimborazo, se concluye que
la calidad de los diseños es regular en su mayoría (Cabrera T, 2020).
Por otra parte, cuando la contratación pública no se realiza con enfoque a resultados
se evidencian entre otros problemas, precios que no se ajustan a la realidad y teniendo en
cuenta que el ahorro inmediato en el precio del contrato puede representar un mayor costo en
el mantenimiento del objeto (Safar Díaz, 2009).
En este contexto se enmarca la importancia de la calidad con la que se realiza la gestión
del alcance en los procesos de ejecución de obra pública, a lo cual nacen las interrogantes:
¿desde el punto de vista de la gestión del alcance de los proyectos, los contratos de obra
pública que se ejecutan en el Ecuador cumplen con los requisitos y actividades planicadas?;
¿la validación y control del alcance planicado afecta al ahorro generado al Estado ecuatoriano
durante el proceso de compra?; y, ¿existe relación entre el alcance planicado y los reclamos
en la contratación de obra pública?
Para resolver estas inquietudes se recurre a las recomendaciones impartidas por
el Project Management Institute a través de su guía para las buenas prácticas en la gestión
de proyectos conocida como PMBOK, en donde se señala entre las diferentes áreas de
conocimiento la gestión del alcance del proyecto, misma que tiene sus procesos de gestión
en las fases de planicación y monitoreo del proyecto, dicho procesos son: planicación
de la gestión del alcance, recopilación de requisitos, denición del alcance, creación de
la estructura desglosada de trabajo, validación del alcance y control del alcance. (Project
Management Institute, 2017). De esta guía se observa que una buena práctica en la gestión de
proyectos deriva en denir el alcance antes de estimar el costo de un proyecto.
De acuerdo al marco normativo, en la contratación de obra, la compra se puede realizar
por tres tipos de procesos: menor cuantía, cotización y licitación; el primero es un proceso
de adhesión, donde los oferentes aceptan los precios establecidos por la contratante; y, los
dos últimos procesos son del tipo puja donde los oferentes presentan una oferta económica
basada en los precios de los diferentes rubros presentados por dicha entidad.
De los 2765 procesos de contratación de obra que reposan en el SOCE para los períodos
analizados, se observa que el 29% de procesos fueron cancelados o declarados desierto; por
otra parte, apenas el 11.6% de los procesos publicados se registran como culminados sean
estos en etapas de recepción o nalizados. Por otra parte, de 987 procesos tomados como
muestra el 38.1% fueron objeto de reclamo por los oferentes.
Ante ello, la presente investigación tiene como objetivo por un lado conocer el
valor al cual asciende el ahorro en la compra pública relacionada con la ejecución de obras
tanto de licitación como de cotización; y, por otro lado, determinar cuál es el grado de
cumplimiento del alcance planicado y si este se relaciona con los reclamos suscitados en
los procesos de contratación.
2. Metodología
En el presente estudio se aplica una investigación del tipo descriptiva. Los
instrumentos empleados para el desarrollo de este estudio son lectura crítica de las
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recomendaciones para las buenas prácticas de gestión de proyectos aplicado a la ejecución
de obras, levantamiento de la información que reposa en el Sistema Ocial de Contratación
Pública del Ecuador (SOCE) en lo referente a procesos nalizados o en etapa de recepción
correspondientes a los períodos 2020 y 2021.
El universo de análisis corresponde a 216 obras civiles o arquitectónicas que están
en etapa de recepción o nalizadas, de este total se extrae una muestra de análisis de 166
procesos, de los cuales se accede a los documentos generados como son actas de calicación
de ofertas, planillas de liquidación, actas de recepción de obra y ocios de reclamo; obteniendo
de esta manera la información relativa al estado que tienen los rubros ejecutados versus los
contratados, su incidencia en el costo real ejecutado y los reclamos suscitados en el proceso.
Por otra parte, de las obras terminadas de forma unilateral o por mutuo acuerdo se analizan
los causales de dicha terminación y si estos tienen o no relación con el alcance planicado.
Al nal con la información levantada se evalúa el ahorro real que presenta cada una de estas
obras en relación a los valores reales ejecutados con sus valores referenciales y contratados.
Con el número de datos seleccionados para el análisis, se calcula con un margen
de error de 4.14% el cumplimiento del alcance planicado y su incidencia sobre el ahorro al
Estado ecuatoriano.
De igual manera se analizan los reclamos suscitados en los procesos de compra y si
estos tienen relación o no con el alcance del proyecto.
3. Resultados y Discusión
De la muestra analizada, el 23.9% de las obras ejecutadas superaron el monto
referencial; la suma total de los montos realmente ejecutados de toda la muestra analizada
asciende a 82409584,1 versus los 77377150,5 contratado y 86164613,6 referencial; como
se observa si bien en la adjudicación de la obra existió un ahorro equivalente al 10% del
monto referencial, al momento de ejecutar la obra se produjeron incrementos de trabajo
que reducen dicho ahorro al 4.36%.
En las obras se pueden presentar cuatro casos de cambio al alcance: incremento
o disminución de la cantidad planicada; y, eliminación o creación de rubros. Del análisis
realizado todas las obras tienen cambio en el alcance, observando que en ningún caso se
ejecutó únicamente los rubros planicados, mientras que, respectivamente en el 48,48% y
36,36%, se incurrió en todos o tres de los casos descritos para el cambio del alcance; de igual
manera, aquellas obras en las que se incurrió en uno o dos casos de cambio en el alcance
representó respectivamente el 6,06% y 9,09%. Se puede observar en la gura 1 los porcentajes
de obras según el caso en las que existió cambios del alcance; mientras que la distribución
del número de rubros de cada caso versus los rubros planicados se muestra en la gura 2.
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Consecuencias de la planificación del alcance en las obras públicas
Se desprende de la gura 1, que:
- las obras con incremento en las cantidades de obra superan el 85% y los casos
donde se presentan rubros nuevos están en el 65,8%;
- las obras que presentan disminución en las cantidades de obra es mayor al 90%
y en el 81.6% los proyectos presentaron rubros no ejecutados;
- El 50% de los proyectos analizados presentan al mismo tiempo incremento y
decremento de rubros, rubros no ejecutados y rubros nuevos.
Figura 1. Distribución de obras con cambios en el alcance
Figura 2. Distribución de modalidades con las que se cambia el alcance de las obras
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Analizando las distribuciones de los porcentajes en relación con el número de rubros
planicados presentados en la gura 2, se observó los resultados:
- en promedio, el 33% de los rubros planicados, la cantidad real ejecutada
superó a la planicada; y, la brecha encontrada varía entre un mínimo de 15% y
un máximo de 43%;
- en promedio, en el 28% de los rubros planicados, la cantidad real ejecutada fue
menor a la planicada con un rango entre 16% y 45%;
- los rubros no ejecutados representan en promedio el 9% con una distribución
que varía
desde 4% hasta un 19%; y,
- para los rubros nuevos los valores encontrados son un promedio de 5% con un
rango comprendido entre 0% y 27%.
En resumen, el cálculo de las cantidades a ejecutar en el 33% de los rubros planicados
estuvo sub dimensionado; y, en el 28% fueron sobredimensionados. Por otro lado, se observó
un incumplimiento en el alcance denido en al menos el 4% de los rubros planicados
siendo en promedio el 9%, llegando incluso hasta el 19% de incumplimiento; mientras que,
el promedio de rubros no considerados en la planicación representó el 5% de los rubros
estimados, siendo en algunos procesos hasta el 27%.
Del análisis de las obras terminadas por acuerdo mutuo se obtuvo como resultado
que 3 de las 17 obras que se terminaron por esta modalidad fueron causadas por errores en la
planicación del alcance. Esto quiere decir que, de los proyectos no terminados, en el 17.6% de
los casos no se logró el objetivo por consecuencia de una incorrecta planicación del alcance.
Si bien en las obras que presentaron los hallazgos indicados se respetan los
techos establecidos en la norma para el incremento de montos, se debe considerar que el
incumplimiento en el alcance del proyecto implica que los requerimientos establecidos en
la etapa de diseño para satisfacer la necesidad no están siendo cumplidos en su totalidad
durante la ejecución. En este contexto, la normativa vigente de contratación pública en el
Ecuador no establece reglas, basando su control únicamente en la parte económica.
Figura 3. Distribución de Instituciones conforme al porcentaje de procesos con reclamos versus publicados
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Consecuencias de la planificación del alcance en las obras públicas
Analizando las entidades con reclamos, se observa en la figura 3 que en total 193
instituciones ejecutaron procesos de obra. De ellas, 47 instituciones han desarrollado sus
procesos sin reclamo. Por otro lado 35 instituciones públicas tienen reclamo en todos los
procesos lanzados y 90 instituciones tienen reclamos en más del 50% de sus procesos
de obra.
En la gura 4 se muestra la clasicación de los procesos que presentaron reclamo,
de los cuales el 15% de los casos se relacionaron con el alcance del proyecto. Los oferentes
que sentaron su insatisfacción en el proceder de las entidades contratantes, se pronunciaron
a inconsistencias entre las condiciones establecidas en las especicaciones técnicas con los
análisis de precios a ofertar. Se observó que en el 69.1% de todos los procesos con indicios
de insatisfacción por parte de los oferentes, los reclamos fueron desestimados por la entidad
contratante y sin observación alguna por parte del ente rector.
Proceso
analizado
% ahorro
vs monto
adjudicado
% incremento
de obra
% rubros no
ejecutados vs
contratados
% rubros
nuevos vs
contratados
% rubros en
menos vs
contratados
% rubros
en más vs
contratados
7
22,3%
3,7%
18,4%
120,4%
28,6%
49,0%
16 8,0% 8,4% 1,3% 2,6% 4,7% 5,9%
160 3,6% -6,1% 29,6% 1,3% 21,2% 17,8%
241 26,8% 15,0% 15,9% 15,9% 40,9% 40,9%
260 2,0% 16,0% 0,0% 40,0% 26,7% 58,3%
522
5,4%
3,7%
26,1%
1,8%
17,3%
18,4%
567 5,0% 24,9% 11,9% 20,9% 14,9% 34,3%
mínimo 2,0% -6,1% 0,0% 1,3% 4,7% 5,9%
máximo 26,8% 24,9% 29,6% 120,4% 40,9% 58,3%
promedio 10,4% 9,4% 14,8% 29,0% 22,0% 32,1%
mediana 5,4% 8,4% 15,9% 15,9% 21,2% 34,3%
Figura 4. Clasicación de los reclamos
Tabla 1. Relación entre montos y rubros en procesos con reclamo
Nota: Elaboración propia
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Tabla 2. Relación entre montos y rubros en procesos con reclamo relacionado al alcance
Analizando los siete procesos en los que existieron reclamos relacionados con
el alcance del proyecto se obtuvieron resultados dispersos según se aprecia en la tabla
1. Se encontró que una misma entidad contratante tiene dos procesos con reclamo de
este tipo, además que al momento de ejecutar las respectivas obras se realizaron otras
construcciones diferentes a las contempladas o cambios en el trazado e incluso cambio en
los materiales contratados.
RUBRO NO EJECUTADO PRECIO UNITARIO
CONTRATO
PRECIO UNITARIO
Referencia
%
REDUCCIÓN
Exc. Suelo a máquina sin clasicar
1,45
2,95
49%
Relleno compactado de zanjas en capas de 20cm 1,56 6,53 24%
Base clase 1 8,37 14,18 59%
Carpeta asfalto 2" + imprimación
9,27
12,49
74%
HA en losa + encofrado + MES
165,09
253,74
65%
En la tabla 2 se presentan cuatro de los rubros contratados y no ejecutados en
procesos con reclamos relacionados al alcance de la obra, en cuanto a la reducción en el
costo está en el rango de 59% a 74%, solo un caso presenta que está en el orden del 23%. En
valores, la mayor reducción ascendió al valor de 96966,37, esta reducción fue compensada
con incrementos en otros rubros o con la ejecución de rubros nuevos.
4. Conclusiones
De los procesos publicados para la muestra analizada de los períodos 2020 y 2021,
el 29% no fue adjudicado, esto implica que los recursos institucionales no están siendo
aprovechados, si comparamos este resultado con el 30% obtenido para el período 2009
a 2012 (Donoso Cabrera & Cruz Lozada, 2013) se concluye que en doce años no ha existido
mejora en el proceso de adjudicación, quedando abierta la posibilidad a futuros trabajos
para evaluar las causas más probables, la pérdida de dinero generada y su posible relación
con actos de corrupción.
Se concluye que, en las obras públicas, siempre se está produciendo cambios en
el alcance planicado, ello demuestra un trabajo ineciente sea al momento de denir las
actividades a ejecutar, como el cálculo de los volúmenes de obra; o al cumplimiento en obra
de los requerimientos establecidos en la planicación. Sumado a ello, se debe tener en cuenta
que las instituciones ejecutoras están en constante elaboración de proyectos, sin embargo,
reinciden en la problemática analizada. Esta ineciencia puede ser el reejo, por un lado,
del desconocimiento en lo relacionado tanto a la visualización y comprensión del proyecto
al momento de denir y delimitar el alcance, como en el uso de herramientas o prácticas
no satisfactorias para calcular la cantidad a ejecutar; y, por otro lado, al compromiso
y comprensión del proyecto por parte de los actores que forman parte de la ejecución de
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Consecuencias de la planificación del alcance en las obras públicas
obra. Se recomienda implementar e impulsar como política de Estado, planes de mejora
que permitan predecir o disminuir las variables que inciden en los cambios de los rubros
planicados; dichos planes pueden ser desde fomentar una cultura de retroalimentación
entre la scalización de la obra con los consultores del proyecto hasta la implementación de
nuevas herramientas o paradigmas donde se aprovechan los recursos tecnológicos existentes
para una planicación de obra más realista y ejecutable como es el caso de la construcción
virtual. Si se considera que, al momento de presentar una oferta, cada participante elabora
sus análisis de precios unitarios en función de los rubros planicados, es importante analizar
el impacto que producen estos cambios del alcance en sus estimaciones de costo.
En lo que respecta a los informes emitidos por el SERCOP, en lo referente al ahorro en
la contratación pública, se concluye que es necesario que dichos análisis sean realizados para
los diferentes tipos de contratación; y, su inferencia en el cumplimiento de los requerimientos
establecidos en la planicación, ya que, como se evidenció en el análisis, si bien existió ahorro
al momento de contratar, en la ejecución de la obra los costos realmente trabajados superan
el presupuesto referencial, por ende implica que el Estado ecuatoriano está quedando con
deuda con sus proveedores.
Teniendo en cuenta que el incremento del valor real ejecutado al contratado
asciende a 5032433.6 dólares, se recomienda realizar un análisis de la evolución de los
precios referenciales a través del tiempo para vericar que las entidades del estado están
retroalimentando sus bases de datos en función de los precios de mercado y no están
incurriendo en su sobrevaloración, lo cual implicaría que el valor encontrado en torno al ahorro
constituye una errada visión del benecio generado al Estado a través de la compra pública.
El incumplimiento en el control del alcance deriva en posibles prácticas que propicien
aventajar a determinados oferentes que conociendo la realidad del proyecto presenten ofertas
competitivas a sabiendas que ciertos rubros no serán ejecutados, lo cual está en contra del
principio de igualdad en la contratación pública, ante ello se debe plantear y normar controles
para mejorar la gestión del alcance en las obras públicas como una estrategia para reducir
posibles actos de corrupción en la compra pública. Es decir, el control de cumplimiento del
monto ejecutado versus el planicado como dicta la normativa actual no es suciente para
mejorar la calidad de los proyectos de obra pública, por lo que debe ser complementado con
otros indicadores de cumplimiento como alcance planicado versus alcance ejecutado,
número de cambios en obra, número de rubros nuevos versus rubros contratados, número de
rubros no ejecutados versus rubros contratados, etc.
5. Referencias Bibliográcas
Cabrera, J. (2020). Calidad de los diseños de proyectos de construcción. Caso de estudio:
Gobiernos autónomos descentralizados de Chimborazo. Riobamba: Universidad
Nacional de Chimborazo.
Donoso Cabrera, L., & Cruz Lozada, V. H. (2013). Modelo de Gestión para Asegurar la Efectividad
del Proceso de Contratación Pública, en Ecuador. Quito: Ponticia Universidad
Católica del Ecuador.
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62 Carlos Sebastián - Saldaña García y col.
Project Management Institute. (2017). A Guide to the project Mangangement Body of
Knowledge. Pennsylvania: Project Management Institute.
Reyna Palacios, E. L., & Benítez Astudillo, J. A. (2019). La contratación pública como
mecanismo de ahorro en Ecuador. FIPCAEC, 287-307.
Safar Díaz, M. S. (2009). Análisis económico de los procedimientos de selección de contratistas
del estado en el derecho colombiano: hacia un mecanismo eciente y transparente.
Bogotá: Universidad Externado de Colombia.
SERCOP. (2021). Evaluación Sistema Nacional de Contratación Pública - Ecuador. Quito:
SERCOP. Obtenido de https://portal.compraspublicas.gob.ec/sercop/wpcontent/
uploads/2021/05/libro_evaluacion_sncp_2021-comprimido.pdf
SERCOP. (2021). Informe de rendición de cuentas de la Contratación Pública. Quito: SERCOP.
Recibido:
16 de septiembre 2022
Aceptado:
11 de noviembre 2022
